​Έρευνα διαΝΕΟσις: Πώς μπορούν να οργανωθούν καλύτερα οι δήμοι στην Ελλάδα; ​ - Οι 14 πυλώνες

Η νέα έρευνα της διαΝΕΟσις ασχολείται με τα παραπάνω ερωτήματα, επιχειρεί να χαρτογραφήσει την κατάσταση και να προτείνει μια ευρεία μεταρρύθμιση, προσαρμοσμένη στα πολλά και συγκεκριμένα προβλήματα, τα οποία διαπιστώνει. Η μελέτη, η οποία πραγματοποιήθηκε σε συνεργασία με την Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ) και το Πανεπιστήμιο Πειραιώς και υπογράφεται από ομάδα έξι οικονομολόγων του ίδιου Πανεπιστημίου, εστιάζει στη δραστηριότητα των δήμων σε 14 πεδία, τα οποία ονομάζει πυλώνες. Οι πυλώνες αυτοί καλύπτουν ένα ευρύ πεδίο: από την αδειοδότηση των επιχειρήσεων, μέχρι την πολιτική προστασία από φυσικές καταστροφές που απασχολεί την επικαιρότητα αυτό το διάστημα και για την οποία μέχρι σχετικά πρόσφατα οι δήμοι δεν είχαν αρμοδιότητες. Η έρευνα αναλύει διεξοδικά τον κάθε πυλώνα και καταλήγει σε πολυσέλιδα, λεπτομερή, κωδικοποιημένα σχέδια δράσης για την αντιμετώπιση των προβλημάτων.

Όμως, πριν παρουσιαστούν παρακάτω λίγο πιο αναλυτικά κάποια από τα προβλήματα, μαζί με ορισμένες προτάσεις, έχει νόημα κάποιος να εστιάσει στη χρησιμότητα της μελέτης. Ειδικά, μάλιστα, τώρα, που τον επόμενο μήνα οι πολίτες θα ψηφίσουν στις αυτοδιοικητικές εκλογές και συνεπώς έχει αξία η καλύτερη ενημέρωσή τους για το πώς λειτουργεί η τοπική αυτοδιοίκηση.

Γιατί χρειαζόμαστε καλύτερους δήμους στην Ελλάδα; Η διεθνής βιβλιογραφία έχει διαπιστώσει επανειλημμένα ότι τα δημόσια αγαθά και οι υπηρεσίες που παράγονται σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης ανταποκρίνονται καλύτερα στις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών, ειδικά σε χώρες που αυτές οι ανάγκες διαφέρουν σημαντικά από περιοχή σε περιοχή. Επιπλέον, η αυτονομία και η αποκέντρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης εμμέσως ευνοεί και το κεντρικό κράτος: υπάρχει μεγαλύτερη ευελιξία να δοκιμαστούν νέες ιδέες και πρακτικές σε τοπικό επίπεδο και, αν πετύχουν, να βρουν ευρύτερη εφαρμογή.

Η τοπική αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα, όπως έχουν αναδείξει και προηγούμενες έρευνες της διαΝΕΟσις, είναι από τις λιγότερο οικονομικά αυτόνομες μεταξύ των χωρών της ΕΕ και του ΟΟΣΑ τόσο από τη σκοπιά των δαπανών, όσο και από τη σκοπιά των εσόδων. Ταυτόχρονα, είναι και από εκείνες με τις λιγότερες αρμοδιότητες, αλλά και με μεγάλη γραφειοκρατία και συγκεχυμένες διαδικασίες. Παρότι πολλές πτυχές της οικονομικής και κοινωνικής δραστηριότητας επηρεάζουν τους δήμους, συγκριτικά, λίγες επηρεάζονται από αυτούς.

Οι δήμοι σήμερα στην Ελλάδα, ωστόσο, έχουν έναν πολύ σημαντικό τριπλό ρόλο. Αφενός έχουν πολιτικό ρόλο, αφού οι δήμαρχοι εκλέγονται απευθείας από τους δημότες. Επιπλέον, έχουν σημαντικό διοικητικό ρόλο, καθώς συμμετέχουν στο ενιαίο σύστημα διοίκησης στη χώρα. Τέλος, έχουν αναπτυξιακό ρόλο: διαχειρίζονται πόρους και συμμετέχουν καθοριστικά στην τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη.

Φυσικά, η λειτουργία και η φυσιογνωμία των δήμων στην Ελλάδα έχει αλλάξει με τον χρόνο. Πολλές μεταρρυθμίσεις πέρασαν και έφεραν κάποιες θετικές αλλαγές η καθεμία. Η μελέτη μετράει συνολικά δέκα θεμελιώδεις ελληνικούς νόμους, που είχαν σκοπό να μεταρρυθμίσουν τον τρόπο λειτουργίας των δήμων: από την εγκύκλιο 1883 το 1828 επί Ιωάννη Καποδίστρια, μέχρι τον "Καλλικράτη" το 2010. Επιπλέον, σημειώνει ακόμη τρεις πιο πρόσφατους νόμους, από το 2018 κι έπειτα, οι οποίοι επέφεραν αλλαγές.

Όμως, οι ίδιες μεταρρυθμίσεις άφησαν άλυτα -ή και δημιούργησαν- σημαντικά προβλήματα. Οι συγγραφείς σημειώνουν χαρακτηριστικά την έλλειψη πρόβλεψης για την εναρμονισμένη συνεργασία όλων των βαθμίδων (κυβέρνησης, περιφέρειας, δήμων). Η τοπική αυτοδιοίκηση παραμένει ακόμη εξαρτημένη σε υπερβολικό βαθμό από το κεντρικό κράτος.

Η μελέτη αναφέρεται σε περιπτώσεις που πράγματι υπήρξε αναδιανομή αρμοδιοτήτων, αλλά συμπληρώνει ότι "η ανακατανομή των αρμοδιοτήτων δεν συνοδεύτηκε από ανάλογη ανακατανομή των πόρων ή πρόσθετων πόρων στις περιπτώσεις δημιουργίας νέων αρμοδιοτήτων ή/και νέων δομών τοπικής διακυβέρνησης", ενώ επισημαίνει και τη μικρή οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Επιπλέον, υπογραμμίζει ότι τα σύνορα των νέων δήμων, τους οποίους δημιουργούσαν οι μεταρρυθμίσεις κάθε εποχής, δεν λάμβαναν πάντοτε υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κάθε τόπου "με αποτέλεσμα να λάβει χώρα μια αυθαίρετη, πολιτικά υποκινούμενη άθροιση ανόμοιων χώρων". Τέλος, ευρύτερα προβλήματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης όπως η πολυνομία και η κακονομία επηρεάζουν φυσικά και τους δήμους.

Συνοψίζουν οι ερευνητές: "Οι μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις στερούντο μιας ξεκάθαρης φιλοσοφίας για χειραφέτηση της τοπικής αυτοδιοίκησης και τη διασφάλιση της ουσιαστικής διοικητικής αυτοτέλειάς τους".

Πώς μπορεί όμως να μοιάζει μια νέα, αποτελεσματική μεταρρύθμιση στους δήμους; Τι περισσότερο μπορεί να κομίσει ένα τέτοιο σχέδιο; Οι 14 πυλώνες της μελέτης ρίχνουν περισσότερο φως στους τομείς όπου χρειάζεται να εστιάσει μια τέτοια μεταρρύθμιση. Η έρευνα αποτυπώνει τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και το ισχύον θεσμικό πλαίσιο του καθενός και τις παρεμβάσεις, που σύμφωνα με την άποψη των συγγραφέων, είναι οι πιο κατάλληλες.

1. Χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός

Οπροβληματικός πολεοδομικός σχεδιασμός στη χώρα είναι γνωστός και καλά τεκμηριωμένος. Παρά τις κατά καιρούς προσπάθειες, οι πολλές και αντιθετικές μεταξύ τους πολεοδομικές διατάξεις σε διάσπαρτους νόμους δημιούργησαν ένα πολύ αναποτελεσματικό σύστημα, το οποίο δημιουργεί πολλά προβλήματα, τόσο στην ανάπτυξη, όσο και στην προστασία του περιβάλλοντος. Τι κάνουν και τι μπορούν να κάνουν οι δήμοι γι’ αυτό;

Τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ) είναι τα κείμενα, οι χάρτες και τα διαγράμματα που καθορίζουν την ανάπτυξη και την οργάνωση περιοχών σε μία ή σε περισσότερες δημοτικές ενότητες ενός δήμου. Τα ΤΠΣ ορίζουν πολύ σημαντικές παραμέτρους στην ανάπτυξη των πόλεων: βασικά προγραμματικά μεγέθη, όρια πολεοδομικών ενοτήτων και οικισμών, χρήσεις γης, όρους και περιορισμούς δόμησης, σημαντικές πολεοδομικές παρεμβάσεις, δίκτυα και υποδομές μεταφορών, μέτρα προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή ή μέτρα για την αντιμετώπιση φυσικών ή άλλων απειλών.

"Βασικό και πρωτεύον πρόβλημα που εντοπίζεται στον χωροταξικό-πολεοδομικό σχεδιασμό, αφορά καταρχήν το ίδιο το θεσμικό πλαίσιο", γράφει η μελέτη. "Οι νόμοι ψηφίζονται με πληθώρα εξουσιοδοτικών και εκτελεστικών διατάξεων οι οποίες αργούν να εκδοθούν, ενώ συμπληρώνονται στην πορεία με πληθώρα τροποποιήσεων που συχνά περιλαμβάνονται σε νόμους άλλων Υπουργείων".

Πέρα από το θεσμικό πλαίσιο, σημειώνουν πολλά προβλήματα στις διαδικασίες που ακολουθούνται, στο πώς σχεδιάζονται τα ΤΠΣ χωρίς τη συμμετοχή των δήμων, αλλά και στο πόσο ευέλικτη είναι η ίδια η διαδικασία, η οποία προβλέπει πολλά, συχνά αλληλεπικαλυπτόμενα, επίπεδα σχεδιασμού. Τέλος, διαπιστώνουν επίσης την ανάγκη μεταρρύθμισης και της διαδικασίας παρακολούθησης του σχεδιασμού.

Μεταξύ άλλων η έρευνα προτείνει μείωση του χρόνου μεταξύ εκπόνησης και εφαρμογής των ΤΠΣ, προκήρυξη μελετών με βάση τη διαθεσιμότητα πόρων εκπόνησης και όχι με βάση την αναγκαιότητα καθώς και την κωδικοποίηση του περιεχομένου αυτών των σχεδίων.

2. Αδειοδότηση επιχειρήσεων

Το καθεστώς της γνωστοποίησης -κατά το οποίο η επιχείρηση πριν από τη λειτουργία της γνωστοποιεί στις αρχές τις προδιαγραφές της χωρίς να χρειάζεται αυτές να την ελέγξουν προκαταβολικά- εφαρμόζεται μετά το 2016 για την ίδρυση πολλών τύπων επιχειρήσεων. Το καθεστώς αυτό έχει απλοποιήσει πολλές διαδικασίες αδειοδοτήσεων, ενώ και οι ίδιοι οι δήμοι έχουν εντάξει στην εσωτερική λειτουργία τους τις αντίστοιχες δομές.

Πράγματι, οι συγγραφείς διαπιστώνουν ότι "το νέο καθεστώς έχει συμβάλλει καθοριστικά στην απλοποίηση, αυτοματοποίηση και προτυποποίηση των διαδικασιών ίδρυσης και λειτουργίας επιχειρήσεων υγειονομικού ενδιαφέροντος". Οι δήμοι εκδίδουν πλέον γρήγορα τη βεβαίωση εγκατάστασης και ενημερώνουν άλλες αρμόδιες υπηρεσίες (π.χ. υγειονομικό, πυροσβεστική) για τους ελέγχους τους.

"Παρά τα παραπάνω θετικά συμπεράσματα, διαπιστώθηκαν και ορισμένα προβλήματα", γράφουν οι ερευνητές, "όπως π.χ. καθυστερήσεις έκδοσης της βεβαίωσης από τον δήμο στις περιπτώσεις που πρέπει να προηγηθεί η έγκριση από άλλες υπηρεσίες, όπως π.χ. από τις αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Πολιτισμού". Σημειώνουν επίσης ότι "σε πολλούς δήμους οι φάκελοι των επιχειρήσεων είναι κατά κανόνα σε έντυπη μορφή και δεν έχει προχωρήσει ουσιαστικά η ψηφιοποίηση όλων των διαδικασιών και των αρχείων".

Προτείνουν τελικά την καλύτερη στελέχωση των αρμόδιων υπηρεσιών, την ψηφιοποίηση του αρχείου τους, τη δημιουργία συστήματος ηλεκτρονικής υποβολής αιτήσεων για χορήγηση βεβαιώσεων χρήσης γης, καθώς και μείωση των προθεσμιών ανταπόκρισης των συναρμόδιων υπηρεσιών για τη βεβαίωση χωροθέτησης.

3. Τοπική αγροτική πολιτική

Ο "Καλλικράτης" παραχώρησε στους δήμους της χώρας πολλές αρμοδιότητες για τη γεωργία, την κτηνοτροφία και την αλιεία στην επικράτειά τους. Όμως, ίσως με αυτό τον τρόπο σε κάποιες περιπτώσεις η κατάσταση να έγινε πιο περίπλοκη. Όπως σημειώνει η μελέτη "η δημιουργία τεσσάρων επιπέδων άσκησης αγροτικής πολιτικής (Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, Αποκεντρωμένη Διοίκηση, περιφέρεια, δήμος) προκαλεί συχνά προβλήματα συντονισμού και επικάλυψης αρμοδιοτήτων".

Οι συγγραφείς τονίζουν, ακόμα, τη συχνά απόλυτη έλλειψη ειδικευμένων γεωπόνων στις διευθύνσεις αγροτικών υποθέσεων και στα γραφεία γεωργικής ανάπτυξης πολλών δήμων, καθώς και την ευρύτερη έλλειψη προσωπικού των νέων διευθύνσεων και τμημάτων. Τα προβλήματα αυτά συνυπάρχουν με την ανεπαρκή επιμόρφωση του προσωπικού που ήδη εργάζεται εκεί.

Επίσης, σε κάποιες περιπτώσεις, όπως στην αλιεία, μερικές αρμοδιότητες των δήμων ίσως δεν έχουν νόημα: "Η θάλασσα, οι λίμνες και τα ποτάμια συνιστούν ευρύτερα οικοσυστήματα, που υπερβαίνουν κατά πολύ τα όρια ενός δήμου. Συνεπώς, η διαχείριση των ιχθυοτρόφων υδάτων δεν μπορεί να κατατμηθεί σε μικρές ενότητες", επισημαίνουν οι συγγραφείς. Επιπλέον, πολλοί δήμοι δεν διαθέτουν σύγχρονα μέσα (π.χ. γεωγραφικά πληροφοριακά συστήματα) για την αποτελεσματική διαχείριση της αγροτικής γης.

Μεταξύ των προτάσεων της μελέτης είναι και οκτώ δράσεις για την καλύτερη σύνδεση μεταξύ τουρισμού και αγροδιατροφής, αλλά και η ανάπτυξη καλύτερων μηχανισμών διάδοσης των επιτυχημένων παραδειγμάτων προβολής και προώθησης τοπικών αγροτικών προϊόντων.

4. Τοπική κοινωνική πολιτική

Οι δήμοι απέκτησαν πολλές από τις αρμοδιότητές τους στο πεδίο της κοινωνικής πολιτικής την εποχή της κρίσης, όταν οι ανάγκες ήταν αυξημένες και σε κάποιους τομείς θα αυξάνονταν ακόμη περισσότερο αργότερα, την περίοδο της πανδημίας και των lockdown. Με αυτό τον τρόπο, οι δήμοι έφτασαν πλέον να διαχειρίζονται έναν μεγάλο αριθμό κοινωνικών προγραμμάτων, όπως π.χ. το Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης, η μεταφορά μαθητών και τα μισθώματα σχολικών μονάδων, το πρόγραμμα "Βοήθεια στο σπίτι" ή τα κοινωνικά φαρμακεία και παντοπωλεία.

Ταυτόχρονα, οι δημογραφικοί δείκτες καθιστούν σαφές ότι πολλές από τις ανάγκες κοινωνικής πολιτικής που δημιουργήθηκαν σε κρίσεις θα παραμείνουν ή και θα διευρυνθούν. Για παράδειγμα, η γήρανση του πληθυσμού δημιουργεί μεγαλύτερες ανάγκες για προγράμματα όπως το "Βοήθεια στο σπίτι" και τα Κέντρα Ημερήσιας Φροντίδας Ηλικιωμένων.

Όμως, πολλοί δήμοι δεν διέθεταν την αντίστοιχη τεχνογνωσία, αλλά και τους πόρους για να διαχειριστούν τόσα προγράμματα -σε κάποιες περιπτώσεις αυτή η τεχνογνωσία δεν αποκτήθηκε ούτε αργότερα. "Αυξήθηκε η ζήτηση για παρεμβάσεις της τοπικής πολιτικής σε ζητήματα κοινωνικής πρόνοιας, οικονομικής στήριξης και απασχόλησης", γράφει η έρευνα, "από την άλλη όμως, λόγω των δημοσιονομικών προβλημάτων, μειώθηκαν οι διαθέσιμοι δημόσιοι και δημοτικοί πόροι".

Η μελέτη προτείνει αφενός τη βελτίωση του θεσμικού περιβάλλοντος, αλλά και την ενίσχυση των υποδομών των ίδιων των δήμων, όπως είναι τα Κέντρα Κοινότητας. Αναφορικά με τη χρηματοδότηση, μεταξύ των προτάσεων είναι η μεγαλύτερη συμμετοχή των περιφερειών και των δήμων στον σχεδιασμό των ΕΣΠΑ, η ενίσχυση των δημοτικών παιδικών σταθμών, αλλά και η ανάπτυξη ενός νέου οριζόντιου προγράμματος για την παιδική ανάπτυξη.

5. Διαχείριση της περιουσίας της τοπικής αυτοδιοίκησης

Πολλοί, ίσως όλοι, οι δήμοι στη χώρα κατέχουν ή ελέγχουν μεγάλες εκτάσεις γης, αλλά και δημόσια κτήρια, κοινωφελείς εγκαταστάσεις, σχολεία, καταστήματα, σε κάποιες περιπτώσεις ακόμα και κατοικίες. Αθροίζοντας και ανάγοντας αυτά τα τοπικά χαρτοφυλάκια σε εθνικό επίπεδο, κάποιος ανακαλύπτει έναν πολύτιμο πόρο, ειδικά όταν το ζητούμενο είναι η μεγαλύτερη οικονομική αυτονομία της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Ωστόσο, έχουν γίνει πολύ λίγες συστηματικές απόπειρες απογραφής και εκμετάλλευσης, σε συνεργασία με εξειδικευμένους επαγγελματίες, αυτής της περιουσίας. Οι περισσότεροι δήμοι στη χώρα δεν έχουν κανένα σχέδιο διαχείρισης της ακίνητης περιουσίας τους, συμπεριλαμβανομένων των πολλών εγκαταλελειμμένων κτηρίων στην επικράτειά τους.

Η μελέτη προτείνει, με συγκεκριμένες δράσεις, την καλύτερη καταγραφή της περιουσίας των δήμων, την ανάπτυξη του χαρτοφυλακίου τους και, επομένως, την πιο αποδοτική διαχείρισή του, μέσω π.χ. μελετών σκοπιμότητας, σύσταση σχετικών ΑΕ, δημιουργίας ειδικών προγραμμάτων ΣΔΙΤ και άλλων σχετικών εργαλείων.

6. Τοπική περιβαλλοντική πολιτική

Το θεσμικό πλαίσιο που ορίζει τις δυνατότητες των δήμων στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής παρουσιάζει, επίσης, σημαντικές αδυναμίες. "Παρά τις προσπάθειες συνεχούς βελτίωσης, το θεσμικό και ρυθμιστικό περιβαλλοντικό πλαίσιο δύναται να χαρακτηριστεί ως πολύπλοκο και συχνά ασαφές, με πολυδιάσπαση των αρμοδιοτήτων σε πλήθος φορέων", γράφει η έρευνα.

Και εξηγεί ακριβώς τις αδυναμίες: "Το σύστημα διακυβέρνησης χαρακτηρίζεται από υπερβολικό συγκεντρωτισμό, δεδομένου ότι οι αρμοδιότητες των δήμων, και ιδιαίτερα της Αττικής, κρίνονται ως περιορισμένες [...]. Ακόμη στη διαχείριση των απορριμμάτων, μιας πολυεπίπεδης δημόσιας πολιτικής, όμως με κατεξοχήν τοπικές αρμοδιότητες στις βασικές λειτουργίες της, υπάρχει ανάγκη για ενίσχυση της εταιρικής σχέσης με αναβάθμιση της συμμετοχής των ΟΤΑ σε ζητήματα σχεδιασμού και προγραμματισμού. Επίσης, στις περισσότερες περιπτώσεις χωροθέτησης έργων και επενδύσεων, η γνώμη της αυτοδιοίκησης δεν είναι δεσμευτική, ενώ σε άλλες η διατύπωσή της είναι προαιρετική".

Οι συγγραφείς παραθέτουν, επιπλέον, προτάσεις για τη διαχείριση των στερεών και υγρών αποβλήτων, όπως είναι η δημιουργία κέντρων δημιουργικής επαναχρησιμοποίησης υλικών ή έργα για την ανάκτηση και επαναχρησιμοποίηση του νερού από την τριτοβάθμια επεξεργασία λυμάτων για πότισμα. Σημειώνουν, επίσης, αρκετές δράσεις για τον τομέα της ενέργειας: ενεργειακή αναβάθμιση δημοτικών κτηρίων, πιο αποδοτικό δημοτικό φωτισμό, περισσότερα και καλύτερα τοπικά μέσα μεταφοράς, προώθηση των ΑΠΕ και δημοτικές Ενεργειακές Κοινότητες.

7. Πολιτική προστασία

Ησυζήτηση για την κλιματική αλλαγή, αλλά και η επικαιρότητα των τελευταίων ημερών με τις συχνές φυσικές ή άλλες καταστροφές, έχουν φέρει τους μηχανισμούς πολιτικής προστασίας του ελληνικού κράτους στο προσκήνιο. Ποιος είναι ο ρόλος των δήμων και πώς μπορεί να βελτιωθεί η συνεισφορά τους;

Μέχρι το 2020 δεν υπήρχε ειδική νομοθεσία για τις αρμοδιότητες των δήμων σε ζητήματα πολιτικής προστασίας. Ακόμη και μετά τη σχετική ρύθμιση με τον Ν. 4662/2020, η μελέτη αναδεικνύει την πολυπλοκότητα αυτού του θεσμικού πλαισίου και τις ασάφειές του. Ταυτόχρονα διαπιστώνει και τις συχνά ανεπαρκείς και υποστελεχωμένες εσωτερικές δομές των δήμων.

Οι σχετικές προτάσεις μεταρρυθμίσεων, επομένως, αφορούν το θεσμικό πλαίσιο (π.χ. αρμοδιότητες κλαδέματος των δέντρων κοντά σε καλώδια, καθαρισμού οικοπέδων), την ενίσχυση του ανθρώπινου δυναμικού, ζητήματα χρηματοδότησης, υποδομών, αλλά και ευαισθητοποίησης της τοπικής κοινωνίας. Τέλος, η μελέτη προτείνει τη δημιουργία ενός πλαισίου συνεργασίας μεταξύ διαφορετικών δήμων σε θέματα πολιτικής προστασίας - μπορείτε να βρείτε όλα τα σχόλια και τις προτάσεις της μελέτης στις σελίδες 150 έως 155.

8. Τοπικός αναπτυξιακός σχεδιασμός

Είναι γνωστό ότι οι δήμοι σχεδιάζουν και πραγματοποιούν τα αναπτυξιακά έργα τους αξιοποιώντας, κυρίως, τις δυνατότητες των ευρωπαϊκών πόρων, με τους διαδοχικούς κύκλους ΕΣΠΑ. Έχουν τη δυνατότητα να αντλούν πόρους για τα απαραίτητα έργα τόσο από τα Τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (που τα διαχειρίζονται συνήθως τα υπουργεία), όσο και από τα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (που τα διαχειρίζονται οι περιφέρειες).

Η μελέτη διαπιστώνει σημαντικά προβλήματα στην αξιοποίηση των παραπάνω, αλλά και άλλων πόρων: παρατηρεί εσωστρέφεια στην ανάπτυξη δημοτικών πολιτικών, αλλά και "σημαντική υστέρηση στην ετοιμότητα των ΟΤΑ να αξιοποιήσουν χρηματοδοτικά εργαλεία, που θα μπορούσαν να αποτελέσουν τον καταλύτη σε μια προοπτική βιώσιμης ανάπτυξης των τοπικών κοινωνιών". Καταλήγει ότι δημιουργείται "κλίμα επανάπαυσης ή/και αποποίησης ρόλου" στους δήμους, καθώς αναμένουν άλλα επίπεδα διοίκησης να λάβουν τις αποφάσεις γι’ αυτούς.

Σε αυτό το πλαίσιο, και με τη συμβολή της ΚΕΔΕ, η μελέτη διατυπώνει πολλές, συγκεκριμένες προτάσεις για τεχνικές βελτιώσεις στο θεσμικό πλαίσιο (π.χ. δημιουργία ευρύτερων υποστηρικτικών μηχανισμών, ενίσχυση της συμμετοχής των φορέων στη διαμόρφωση του αναπτυξιακού σχεδιασμού) και στις διαδικασίες. Επιπλέον, υπογραμμίζει ευρύτερα και πιο διαχρονικά ζητήματα ανάπτυξης που αφορούν τους δήμους.

9. Οργάνωση δομών και λειτουργίας ΟΤΑ

Παρά τα διάφορα "θεματικά" προβλήματα, υπάρχουν προβλήματα και αγκυλώσεις που αφορούν ολόκληρη τη λειτουργία των δήμων. Αρκετές προηγούμενες μελέτες έχουν εντοπίσει προβλήματα, τα οποία τους επηρεάζουν οριζόντια, επηρεάζουν δηλαδή όλες τις υπηρεσίες που προσφέρουν.

Ανάμεσα σε αυτά είναι η υποστελέχωση, η προβληματική ή ανύπαρκτη ψηφιοποίηση, ο κατακερματισμός της διαχείρισης των προμηθειών, οι αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες μεταξύ διαφορετικών υπηρεσιών ή νομικών προσώπων του ίδιου δήμου, η έντονη εξάρτηση από την πολιτική ηγεσία του δήμου, αλλά και ευρύτερα γραφειοκρατικά προβλήματα όπως ο υπερβολικός αριθμός υπογραφών για συγκριτικά απλές διαδικασίες. Η έρευνα αναφέρεται επίσης στην αξιολόγηση των δομών των δήμων: "ενώ η αξιολόγηση των στελεχών των δήμων, όπως και του συνόλου του δημόσιου τομέα καθιερώθηκε και υλοποιείται, απουσιάζει μια συγκροτημένη πολιτική αξιολόγησης του συνόλου της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας των ΟΤΑ".

Οι σχετικές προτάσεις περιλαμβάνουν τη δημιουργία προτύπων των διαδικασιών λειτουργίας των δημοτικών και περιφερειακών υπηρεσιών και την πραγματοποίηση των αλλαγών βάσει των μοντέλων αυτών. Επιπλέον, προτείνεται η ενίσχυση της διοικητικής υποστήριξης των μικρότερων δήμων, ειδικά των νησιωτικών ή των ορεινών, η προώθηση μηχανισμών συνεργασίας μεταξύ των εσωτερικών υπηρεσιών και η ενοποίηση του συστήματος προμηθειών τους.

10. Πόροι προς την τοπική αυτοδιοίκηση

"Το κεντρικό κράτος συνεχίζει να σφιχταγκαλιάζει τους ΟΤΑ", παρατηρούν οι συγγραφείς. "Οι μεταρρυθμίσεις για την τοπική αυτοδιοίκηση αποφασίζονται και σχεδιάζονται κυρίως από την κεντρική διοίκηση". Σε αυτή την ενότητα η μελέτη καταπιάνεται με τα γνωστά προβλήματα αυτονομίας των δήμων, τα οποία τους καθιστούν εξαρτημένους από την κεντρική κυβέρνηση.

Η έρευνα επισημαίνει την ανάγκη αύξησης των εσόδων των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (του βασικού εσόδου των δήμων από το κεντρικό κράτος), αλλά και την ανάγκη οι πόροι αυτοί να διανέμονται με διαφορετικό τρόπο, που να προβλέπει ένα ελάχιστο εγγυημένο ποσό λειτουργικών δαπανών σε σχέση με τις αρμοδιότητες. Υπογραμμίζουν, επίσης, την ανάγκη για μηχανισμούς αυτόματης εκχώρησης των πόρων που αναλογούν στις αρμοδιότητες που μεταφέρονται στους δήμους, καθώς και για ρήτρες έγκαιρης καταβολής.

Σε αυτό το πλαίσιο οι συγγραφείς προτείνουν θεσμικές, ελεγκτικές, οργανωτικές-διαχειριστικές καθώς και χρηματοδοτικές μεταρρυθμίσεις. Μεταξύ των προτάσεων είναι η καλύτερη στελέχωση των οικονομικών υπηρεσιών και η αξιοποίηση νέων τεχνολογιών, η "διασφάλιση της συνέργειας των χρηματοδοτήσεων του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων με τις αντίστοιχες ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις" και η διαμόρφωση κριτηρίων διαφάνειας.

11. Σύστημα εποπτείας και ελέγχου των δήμων

Ποιοι είναι οι μηχανισμοί λογοδοσίας των δήμων και πόσο καλά λειτουργούν; Σε αυτό το σημείο οι συγγραφείς υπογραμμίζουν τη σημασία της επαρκούς και σωστής στελέχωσης των οικονομικών υπηρεσιών των δήμων: "Οι σημαντικές ελλείψεις σε επιστημονικό δυναμικό στο σύνολο της τοπικής αυτοδιοίκησης και ιδιαίτερα στις οικονομικές υπηρεσίες των ΟΤΑ δυσχεραίνουν την αποτελεσματική και αποδοτική λειτουργία τους".

Σε ένα άλλο σημείο αναφέρονται στις πολλές αλλαγές του θεσμικού πλαισίου που ορίζει την εποπτεία και τον έλεγχό τους: "Οι πολλές και συνεχείς μεταβολές και οι νέες διαδικασίες και αρχές (διαύγεια, διαχείριση προμηθειών-ΕΣΗΔΗΣ, ηλεκτρονικές προμήθειες, κλπ.), έχουν επιβαρύνει σημαντικά τις οικονομικές υπηρεσίες των ΟΤΑ, με αποτέλεσμα η πλειοψηφία τους να αδυνατεί να παρακολουθήσει τις αλλαγές".

Οι προτάσεις της μελέτης -θεσμικές, ελεγκτικές, οργανωτικές και τεχνικές- εστιάζουν στην απλούστευση των διαδικασιών, αλλά και στην απλοποίηση των ελέγχων. Ανάμεσά τους είναι η κωδικοποίηση των εσόδων των ΟΤΑ, η διασφάλιση της ανεξαρτησίας του επόπτη ΟΤΑ, η βελτίωση των εσωτερικών ελέγχων, ο εκσυγχρονισμός των εσωτερικών συστημάτων και η διασύνδεσή τους με την ΑΑΔΕ.

12. Ψηφιακός μετασχηματισμός και ηλεκτρονική διακυβέρνηση

Στο Άρθρο 71, ο "Καλλικράτης" ορίζει ότι οι δήμοι είναι υποχρεωμένοι να διαθέτουν επίσημη ιστοσελίδα για την ανάρτηση όλων των αποφάσεων των οργάνων τους. Στο Άρθρο 97 ορίζει ότι πρέπει επίσης να διαθέτουν εσωτερικές υπηρεσίες Τεχνολογίας, Πληροφορικής και Επικοινωνιών.

Ωστόσο, παρά τις προβλέψεις του "Καλλικράτη", το θεσμικό πλαίσιο για την ψηφιακή διακυβέρνηση των δήμων είναι πολυδαίδαλο. Μάλιστα, όπως σημειώνει η μελέτη, το θεσμικό πλαίσιο αυτό δεν έχει πλήρως προσαρμοστεί σε νεότερους κανόνες που έχει βάλει το ίδιο το κράτος για την ψηφιοποίηση.

Ακόμη, διαπιστώνει ότι το σύστημα δίνει "έμφαση στην πληροφόρηση και στην ηλεκτρονική υποβολή αιτημάτων και όχι στην πλήρη ηλεκτρονική διεκπεραίωση". Μεταξύ των προτάσεων είναι και πολλές δράσεις ενίσχυσης της διαλειτουργικότητας, δηλαδή της σύνδεσης πολλών διαφορετικών συστημάτων του ευρύτερου Δημοσίου.

13. Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση

Ο όρος "πολυεπίπεδη διακυβέρνηση" αναφέρεται στην αναδιοργάνωση των αρμοδιοτήτων και στη διασφάλιση των σχέσεων μεταξύ των επιπέδων της δημόσιας διοίκησης, ανά δημόσια πολιτική ή τομεακή λειτουργία.

Ο σκοπός της "πολυεπίπεδης διακυβέρνησης" είναι τελικά η χώρα να έχει ένα ενιαίο διοικητικό σύστημα, και όλα τα επίπεδα της δημόσιας διοίκησης να λειτουργούν στο πλαίσιο αυτού του συστήματος. Οι συγγραφείς αναφέρουν στη σχετική ενότητα: "Δεν υπήρξε μέχρι τώρα πρόβλεψη για μια συνολική, εναρμονισμένη και ολοκληρωμένη μεταρρύθμιση όλων των βαθμίδων της διοίκησης, στη βάση των αρχών της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Λόγω του αποσπασματικού χαρακτήρα (σ.σ. των μέχρι τώρα ρυθμίσεων) εξακολουθούν να υπάρχουν στην ελληνική δημόσια διοίκηση υπερ-ρύθμιση, επικαλύψεις, κενά και συγκρούσεις αρμοδιοτήτων".

14. Ενίσχυση δεοντολογίας, διαφάνειας και απλούστευση διαδικασιών

Ηπερισσότερη διαφάνεια, η δεοντολογία και οι πιο απλές διαδικασίες είναι παράγοντες που, μάλλον αναμενόμενα, ενισχύουν την εμπιστοσύνη των πολιτών στο κράτος. Εξασφαλίζουν την ενημέρωσή τους για το πώς το κάθε μέρος του κράτους εκπληρώνει τον ρόλο του και υπηρετεί (ή δεν υπηρετεί) το δημόσιο συμφέρον.

Οι προτάσεις σε αυτό το πεδίο περιλαμβάνουν δράσεις όπως η επικαιροποίηση του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η εκπόνηση νέων, σύγχρονων οργανογραμμάτων στους δήμους και η επιμόρφωση του προσωπικού των ΟΤΑ στην εφαρμογή των νέων μοντέλων λειτουργίας.